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谢韬:联邦制的利与弊  

2013-10-17 13:25:28|  分类: 参考 |  标签: |举报 |字号 订阅

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发布时间:2013-10-17 10:43 作者:谢韬 字号:大 中 小 点击: 344次
   导语:权力的下放减少了权力寻租,提高了权力的效率,促进了权力的改革创新
 
  美国有多少部宪法?
 
  每次给学生讲授《美国政治入门》,第一堂课总是讲美国宪法,而我总是以这个问题开始。
 
  听到这个问题,学生总是用一种茫然和疑惑的眼光看着我,迟迟没有人回答。美国不就一部宪法吗?老师怎么会问这样一个问题?
 
  很多人都知道 “三权分立”、“权力制衡”和“权利法案”,因为它们已经成了美国民主的象征。殊不知,这些概念都源于1787年在费城制宪会议上通过的联邦宪法。因此当谈及美国宪法的时候,很多人的第一个反应就是联邦宪法。
 
  然而,美国是一个联邦制国家,由50个州组成。除了联邦宪法,这50个州还有各自的宪法,并且和联邦宪法相比,这50部宪法要详实得多:它们不仅对各州政府的权力和各州公民的权利做出了更加详细的规定,而且涉及诸多具体的政策领域,如选举、婚姻、教育、税收、财产、财政、环保、公共住房、地方政府的组成和权力等等。因此,要说美国有多少部宪法,正确答案应该是51部。
 
  美国是世界上第一个施行联邦制的国家。根据一项统计,当今世界200多个国家,只有20多个是联邦制。如果光看这个数据,那么美国首创的联邦制作为一种政体似乎并不受欢迎。然而,这20多个国家的人口总数超过22亿,并且它们的国土总面积约占世界二分之一的土地。我们所熟知的国土面积很大的国家(如俄罗斯、加拿大、巴西、阿根廷、澳大利亚、印度)以及一些国土面积很小的国家(如比利时、奥地利、瑞士),以及德国、尼日利亚、南非、墨西哥、委内瑞拉等,都是联邦制。
 
  美国的建国先驱们为什么要采取联邦制呢?美国的联邦制和其他国家的联邦制有什么异同?
 
  从邦联到联邦
 
  要知道美国为什么采取联邦制,必须了解一个最为根本的历史事实,那就是美利坚合众国成立在后,其最初的13个州成立在先。这13个州就是英国于1607年到1733年在北美建立的13个殖民地。虽然这13个殖民地都是经过英国国王授权,并且受英国法律的管辖,但是由于远隔大西洋,“天高皇帝远”,欧洲来的定居者从一开始就享有高度的自治权,如通过选举产生各级官员,自主制定税收、教育、财产等政策。也就是说,尽管这13个殖民地是英国的属地,并且需要向英国缴纳各种税费,但是它们各自有非常独立和完整的政府机构,犹如13个独立的小王国。
 
  由于当时英国连年战争,国内财政吃紧,于是向海外殖民地大肆增加赋税,包括北美的13个殖民地,最终导致1775年美国独立战争的爆发。在1774年,来自12个殖民地的代表聚集费城,这就是第一届大陆国会,但是这届国会的中心议题不是从英国独立,而是如何让英国以更公平的方式对待北美殖民地。第二届大陆国会于1775年召开,次年通过了著名的《独立宣言》,并于1777年颁布了美国第一部宪法《邦联条约》,美利坚合众国的名称也因此诞生。该条约于1781年正式生效,于是大陆国会结束,代之的是邦联国会。
 
  长期的高度自治,使得各个殖民地特别警惕一个强有力的中央政府剥夺它们现有的权力,因此《邦联条约》下的中央政府几乎没有任何实质性的权力。该条约设立了具有立法权力的国会,却没有设立执行法律的行政机构,结果是法律由各州执行。虽然国会有权宣战、缔结条约、印制货币、任命邦联政府高级官员,但是它没有税收权,没有常备军(军队由各州管辖的民兵组成),也不能管理各州之间的贸易或者各州与其他国家之间的贸易。国会议员不是普选产生,而是由各州议会选举产生,并且他们的薪水由各州政府支付。总之,《邦联条约》下的中央政府,既没有钱,也没有枪,一个“光杆司令”。国会议员犹如各州派驻邦联政府的大使,而不是代表各州和全国利益的人民代表。
 
  这样的中央政府,根本无法处理独立战争结束后美国所面临的国内外严峻局势。由于独立战争耗费很大,大陆国会和邦联政府不得不四处举债,而战争结束后这些债务必须偿还,否则刚刚独立的美国不仅会在国际上失去信用,而且会导致国内金融动荡。虽然英国承认美国独立,但是它在与美国接壤的加拿大边境上还驻扎着大量军队,对这个新生国家构成了严重的军事威胁。此外,印第安人部落(有些是在英国的怂恿下)还时常攻击南部各州的边界地区,造成不小的人员伤亡和财产损失。
 
  就在内忧外患的时候,由退伍军人丹尼尔·谢斯领导的农民武装起义于1786年在马萨诸塞州爆发了。导致此次起义的主要因素包括独立战争后国内经济萧条、硬通货短缺引发的银根紧缩、以及州政府为了偿还战时债务而大幅度提高税赋。由于没有自己的军队,邦联国会面对农民起义举手无措。马萨诸塞州只好依靠民兵来镇压起义,然而,很多民兵同情参加起义的农民,不愿同命相煎。结果州政府花了一年多的时间才把起义镇压下去。
 
  谢斯起义让当时的很多有识之士深刻意识到,没有一个强有力的中央政府,美利坚合众国将无法维护国内稳定或者抵御外来威胁,更不可能在国际事务中有所作为。于是修改《邦联条约》的呼声越来越高,并最终促成了1787年费城制宪会议的召开。一部崭新的美国宪法从此诞生了,而邦联也由此变成了联邦。
 
  联邦制下的权力分配
 
  新宪法赋予联邦政府诸多重要的权力。宪法第1条规定了国会作为立法机构的各项权力,包括征税、征兵、宣战,制定国内外贸易政策和移民政策等等。第1条第8款还规定:国会有权“制定为执行以上各项权力和依据本宪法授予合众国政府或政府中任何机构或官员的其他一切权力所必要的和恰当的法律”。这个条款也因此被称为“必要和恰当”条款,它相当于一张权力的空头支票,任由国会去填写,并为联邦法院通过司法解释来扩大联邦政府的权力埋下了伏笔。
 
  除了国会,联邦政府还有自己的行政机构,其最高领导同时兼任武装部队最高统帅,从而保证了联邦法律能够得到有效执行。新宪法还设立了联邦最高法院,并且该法院也是美国国内的最高上诉法院,其判决对各州具有约束力。
 
  此外,新宪法第6条还规定:“本宪法及依本宪法所制定之合众国法律; 以及合众国已经缔结及将要缔结的一切条约,皆为全国之最高法律;每个州的法官都应受其约束,任何一州宪法或法律中的任何内容与之抵触时,均不得有违这一规定。”不仅如此,新宪法第1条第10款还对各州的权力有着明确限制,如不得与外国缔结条约或结盟,不得铸造货币;未经国会同意,不得对进出口货物征收进口税或间接税,不得在和平时期保持军队或战舰,不得与另一州或外国缔结协定或条约。
 
  如此一来,州政府还有什么权力呢?的确,仅从字面上来看,各州从原来《邦联条约》下中央政府的主人变成了新宪法下联邦政府的傀儡。正因为如此,是否批准新宪法在各州引发了一场大辩论,因为新宪法只有得到9个州的制宪会议的批准才能正式生效。支持新宪法的一方被成为联邦党人,其代表人物是詹姆斯·麦迪逊,而反对新宪法的一方被成为反联邦党人,其代表人物是托马斯·杰佛逊。前者发起了一场声势浩大的政治宣传运动,并出版了一本文集,从各个角度阐述新宪法的种种好处,这就是著名的《联邦党人文集》。
 
  反联邦党人的核心诉求是,新宪法必须包括一个权利法案,以保障个人权利不受联邦政府的侵犯。而联邦党人也逐渐意识到,要是没有权利法案,新宪法被各州批准的几率很小。于是就有了新宪法的前十条修正案,它们被统称为《权利法案》,于1791年底正式生效。
 
  《权利法案》的前九条修正案涉及个人权利,而最后一条修正案则是美国联邦制的宪法基础之一。它原文如此:“本宪法未授予合众国也未禁止各州行使的权力,分别由各州或由人民保留。”前面已经提到宪法明确列举的联邦政府的权力,也提到宪法明确禁止各州行使的权力,那么州政府到底还有哪些权力呢?
 
  事实上,一个普通美国人的日常生活,基本上都受自己所在州的法律管辖,很少涉及联邦法律:从出生证明到结婚离婚到死亡证明,从学前教育到义务教育到高等教育,从财产法到保险法到刑法,从公司法到银行法到矿产资源法,从行业管理到城市管理到交通安全,从公共卫生到土地征用到公共住房,从选举到治安到环保。此外,各州还决定自己的消费税、个人所得税、财产税、汽油税、香烟税等等。“生是州的人,死是州的鬼。”这或许是对联邦制下一个普通美国人的一生最好的写照。
 
  由于每个州的法律各不相同,这必然会造成很多问题,尤其是考虑到美国人的流动性很高,从一个州移居到另外一个州是再为平常不过的了。那么,加州颁发的驾照,在纽约能开车吗?德克萨斯的公民,如果是单身汉不用交税,那么在德克萨斯工作的外州单身汉也不用交税吗?在1787年的制宪会议上,建国先驱已经预料到了这些问题,因此才有了宪法第4条的两款规定。第1款:“各州对其它州的公共法令、记录、和司法诉讼程序应给予完全的信任和尊重。”第二款:“每州公民应享受其他各州公民所有之一切特权及豁免权。”美国宪法不仅明确规定了联邦政府和州政府各自享有的权力,同时还对各个州之间的关系进行了约束,这两者缺一不可,共同组成了联邦制。
 
  既然是联邦制,联邦的各个成员在联邦政府(尤其是立法机构)就应该有自己的代表。根据宪法第1条,联邦国会由参众两院组成,众议员代表各州的选民,议员人数由各州人口决定,而参议员代表各州,并且不论人数多少,每个州均为两名参议员。加州有两千多万人,而阿拉斯加只有50多万人,但是它们的参议员人数相同。之所以有这样非常不公平的规定,是因为在当初的制宪会议上,人口少的州(如罗德岛)担心人口多的州(如纽约)会把持国会,结果双方达成了现在的折中。不仅如此,代表各州的参议院还大权在握:所有联邦政府高级官员的任命(包括联邦法官和驻外大使)和所有国际条约都必须经过参议院的批准。另外,由于参议院有“无限制辩论”(unlimited debate)的传统,因此任何议员都可以利用“冗长辩论”(filibuster)来阻挠立法程序,而要停止“冗长辩论”需要五分之三多数。于是参议院就成了少数派名正言顺要挟多数派的天堂。20世纪60年代的民权运动高涨时,来自南方的少数参议员正是利用“冗长辩论”这一有力的武器,成功地延迟了一系列民权法案的通过。
 
  这就是美国特色的联邦制。在联邦制下,各级各类官员有自己的选区和选民:总统由全国人民选出,国会众议员来自各个国会选区,参议员来自各州;州长由全州人民选出,州议会的议员来自各州的选区,而市长、镇长、县政府、学区董事会、州和地方政府的法官和检察官,也有各自的选民。简而言之,联邦制就是各级政府官员独立产生、享有不同的权力、对不同的选民负责。联邦制其实就是通过选举把权力下放制度化,但这并不表示联邦政府权力的减弱。相反,权力下放有利于减轻联邦政府的财政负担,鼓励各州自主创新和以及各州之间的良性竞争,加强选民对各级官员的监督。没有联邦制,就没有今天的美国。
 
  从美国到世界
 
  美国是世界上第一个品尝“联邦制”这个禁果的国家。美国之后,已经有20多个国家也采取了联邦制。但是,还没有一个国家完全效仿美国的联邦制。由于历史、地理、宗教、文化、民族等因素,每个国家的联邦制都自成一体。然而在“各放光彩”的背后,还是有很多重要规律可循。
 
  有学者把联邦制分为三类。美国属于第一类,被称为自下而上的联邦制(coming together),即面对内忧外患,联邦的各个成员意识到“团结就是力量”,由此自觉地组成一个联邦政府。第二类是自上而下(holding together)的联邦制,如印度、比利时和西班牙。这些国家在变成联邦制前都是单一制,中央政府处于绝对主导地位,并且它们都是多民族国家,国内民族矛盾错综复杂。这些国家的领导人都清楚地意识到,如果不采取联邦制,让各个成员在教育、文化、宗教等领域享有高度的自主权,那么整个国家将陷入内乱,最终分崩离析,“国将不国”。同时,各个成员也意识到,如果各自成为独立国家,它们生存的可能性很小。
第三类则是“胁迫性”(putting together)的联邦制,其代表就是前苏联。众所周知,前苏联是一个多民族的联邦国家,共有15个加盟共和国。然而,这15个成员国大多是屈于前苏联军队的淫威或者是被前苏联直接军事占领之后,才加入前苏联。俗话说,“强扭的瓜不甜”。随着前苏联解体,其联邦制也寿终正寝,各个加盟共和国纷纷独立。
 
  如果宪法没有明确规定联邦政府和地方政府各自享有的权力,如果联邦政府随时可以践踏宪法,如果地方政府的高级官员不是通过选举独立产生而是必须经过联邦政府的首肯,那么这样的联邦制只能是“挂羊头卖狗肉”的联邦制,并且一旦联邦政府权力减弱,各个成员就会伺机争取独立,尤其是在多民族的国家。
 
  纵观当今世界的联邦制,有一个非常显著的特点,那就是国土广袤、人口众多、民族宗教多样化的国家基本上都采取了联邦制。这其中的道理很容易理解。国家越大,中央集权的成本越高。第一,国家越大,权力分层越多,而越到底层,中央政府的权力(无论是税收还是监督)越薄弱,结果是个人专权、滥用职权和钱权交易在基层政府最为盛行。中央政府可以定期或不定期派出各种监察团队,以确保中央政策得到执行,但这样做不仅成本高,而且难保这些中央代表不被地方政府的“糖衣炮弹”所收买。
 
  第二,中央集权往往意味着财政和税收大权集中在中央政府,而地方政府往往入不敷出。在不下放财政和税收大权的前提下,中央政府只有通过财政转移支付等方式补贴地方政府。国家越大,财政转移要经过的各级政府就越多,这样一来不仅政府官员增多、工作效率降低,并且给各级政府官员创造了诱人的权力寻租机会。
 
  第三,因为地理位置、自然资源和人口分布等因素,一个国家的经济发展往往具有明显的区域性。而中央集权国家在制定政策时往往“一刀切”,忽略了区域之间或者区域内部的差异。结果是有的地方政府对中央的政策打折执行,或者干脆“阳奉阴违”,从而大大增加了执法的难度和成本。
 
  至少在政治体制领域,如果“存在的都是合理的”,并且如果存在的越多则越合理,那么联邦制对人口众多和国土广袤的国家来说的确是一个“合理”的选择。然而无论是自下而上,还是自上而下,真正的联邦制离不开民主政治。联邦制的权力下放,实际是通过选举把对政府官员的监督权下放。与此同时,权力的下放减少了权力寻租,提高了权力的效率,促进了权力的改革创新。

来源: 经济观察网 | 来源日期:2013-10-15 | 责任编辑:黄南

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